发达国家农产品质量安全市场准入的主要措施及启示

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    摘要：近年来，国际组织和各国政府，特别是发达国家，都在大力加强农产品质量安全监管和市场准入工作。由于各国国情不同，农产品质量安全市场准入也出现了多种管理形式。本文对美国、加拿大、法国和日本4各国家农产品市场准入规则进行了综合分析，同时对中国建立农产品质量安全市场准入制度提出了建议。　　一、美国农产品质量安全市场准入的主要措施
　　(一)注重风险分析
# A2 c! [/ |9 ~$ b! L　　美国的农产品质量安全市场准入的法律、法规和政策均以科学的风险分析为基础。风险分析包括风险评估、风险管理和风险信息交流。政府的首要目标是阻止潜在的不安全食品以及掺假食品进入消费领域，要求将这些食品扣留在企业或者召回。美国法律要求食品添加剂、兽药和农药在使用前要设定安全标准，当农产品中的有害物或污染物含量达到可产生显著风险时，政府就会出面干预。对于比较严重的违规行为，食品安全检验局(FSIS)将要求企业停止生产，直到达到要求；对于屡次违规且情节严重的企业，将由行政管理机构、民事或刑事部门处理。
　　(二)推广HACCP认证
2 g9 I0 q9 Q7 A) b2 `　　HACCP(Hazard Analysis Critical Control Point)体系认证在美国的食品生产企业使用非常广泛，在肉制品加工企业被强制执行，近年来在农产品生产加工企业中也纷纷开始推广。政府期望通过分析农产品生产、加工、包装过程中可能存在的影响产品质量安全的关键点，提出解决措施并督促检查，从而确保农产品的质量安全。食品安全检验局(FSIS)对触犯HACCP标准和操作程序卫生标准的企业进行通报及查处。
　　(三)加强市场农产品质量安全检查与监督
0 G5 N5 R* H3 z8 j5 j　　市场销售的农产品，无论是本地生产的还是外地运输来的，都必须符合美国农业部(USDA)标准和所在州标准，一般各州制定的农产品标准比联邦政府制定的标准严格，其中加利福尼亚州农产品标准是全美最严格的。以洛杉矶农产品批发市场为例，洛杉矶农业局负责对洛杉矶农产品批发市场所有农产品进行质量安全检查。洛杉矶农产品批发市场对农产品质量安全实行从农田生产者到消费者的连锁责任制，一旦发生农产品安全事故，很容易查找出责任工序或责任人。
$ L6 V8 l6 f; N# e; x　　(四)通过推行各类监控计划确保国内农产品安全
　　1991年5月，美国启动了农药残留监测计划(PDP)，监测范围包括新鲜和加工的水果、蔬菜、谷物、牛奶、牛肉和鸡肉，2001年还将饮用水纳入了监控范围。PDP是政府出资支持的公益性事务，其监控工作由国家环境保护署(EPA)、食品药品管理局(FDA)和美国农业部(USDA)3个部门共同负责。EPA负责农药登记和农药最高残留限量的制定；FDA监督实施农药残留限量，并负责对进口和国内市场上的农副产品、加工食品中农药残留进行监测；USDA负责畜禽产品和农产品产地农药残留监测，并负责组织农副产品农药残留情况调查，列出不同时期残留监测重点。
　　美国自1967年起开始推行国家残留计划(NRP)，由FSIS负责对国内和进口的肉、禽和相关产品食品进行检测检验。为了防止违规残留物质进入食品供应链，FSIS根据风险评估、执法和教育等活动获得的全国范围内化学残留数据，规定了多种抽样程序，包括国内和进口残留抽样程序两大部分。国内残留抽样程序由监控计划(Monitoring Plan)、特别计划(Special Projects)、监督抽样(Surveillance Sampling)、强制检验(Enforcement Testing)等环节组成。进口残留抽样程序包括监控、增加监控、监督和探索检验，进口港对肉、家禽和蛋产品进行残留检验的随机取样，必须根据FSIS每年编制的进口残留程序进行。
　　二、加拿大农产品质量安全市场准入的主要措施
　　(一)重视农产品全程监管
　　加拿大政府特别重视农产品生产过程的监管，强调源头管理、过程控制。在生产阶段，重视加强监察、调查、应急措施(检疫、消除、分区管理)和产品注册；在加工阶段，重视加强检验设施和程序、审查和认可食品加工企业的HACCP计划，核查HACCP计划执行情况，对违规现象进行处理、取样和标签核查；在分销和运输阶段，重视加强对冷藏实施、运输拖车、货船、集装箱、粮库和饲料厂的检查；在消费、零售、食品服务阶段，加强与其他公共卫生机构合作，重视对投诉问题的调查及产品召回，及时向公众通报险情、零售产品检验成分、标签、质量等内容，加强消费者食品服务教育等。
: z$ {$ ^8 D4 w8 a3 e　　(二)严格生产许可和包装标识
　　按照《加拿大农产品法》规定，农产品进出口和销售的场所必须经过等级评定，场所和场所内农产品必须接受监管。按《农药管理法》的规定，在加拿大境内生产农药也必须经过登记，有效期为5年。经营农药要实行许可制度，毒性越高，审查越严格，经销许可的证书级别越高。农药使用者必须经过相关机构的培训并取得培训证书后，才可购买和使用农药，且生产过程要有严格的用药记录。农药经销商必须向使用者承诺，可以安全使用农药。
　　根据《加拿大消费者包装与标识法》的规定，标签是保障问题食品能够及时召回，并进行质量追溯的载体，也是保障利益方知情权的证明。在加拿大，农产品进入市场流通必须进行包装标识，注明产品品名、净重、生产者、包装者、出厂日期和有效期等信息。对不按要求包装标识的，派驻市场的农业管理部门有权对其进行警告、扣留和罚款。
　　(三)加强标准检测认证等支撑体系建设
　　每年加拿大食品检验局(CFIA)会同联邦卫生部制定强制性农产品质量安全标准，以联邦法律或技术法规的形式批准发布并强制实施。标准内容包括农产品生产技术规范、质量等级、标签标识、安全卫生要求及农药、兽药、种子、肥料、饲料、饲料添加剂、植物生长调节剂、设备等农业投入品生产、经营和使用等。CFIA拥有22个实验室和研究机构，从事发展新技术、组织检测、提供咨询和指导科研工作。对肉类产品，CFIA及各省农业与食品部要派人到每一个注册加工厂进行检测，企业自身也必须具备质量自检和自控能力。联邦和省的有关部门会定期到市场上进行免费抽检和例行检测工作，并发表年度报告。此外，农产品和食品认证也是加拿大农产品质量安全市场准入管理的重要措施之一，对审查合格的生产者发放认证证书。目前，在肉类产品、水产品的加工过程中强制推行HACCP认证，对于畜禽产品、水产品、园艺产品和大田作物的种植、养殖过程的HACCP认证也开始实施。
　　三、法国农产品质量安全市场准入的主要措施　　
　　(一)严格执行欧盟指令
　　法国市场准入标准主要执行欧盟指令，包括安全限量、动植物疫病、产品包装等强制性的安全类技术要求。众所周知，欧盟安全指标是世界上变化最快、要求最严的地区之一。以安全限量指标为例，截止2004年12月底，欧盟动植物产品的安全限量涉及199种农、兽药，规定的安全限量值多达30 240个，包括20个植物品种150个产品19 964个农药限量，以及7个动物产品种类23个产品2 276个农、兽药限量。仅茶叶产品一项就涉及173种农药，而乳及乳制品的限量值则多达500种，肉制品高达620种。如此严格的准入条件，再加上本国自己的安全要求，一般国家的农产品很难进入。
( f+ A$ m6 `% i* Q　　(二)推广技术法规和技术标准
9 k% R" Z4 j/ p: a5 m8 O7 f　　法国技术法规和技术标准的实施推广主要有法律法规、市场准入要求和合格评定3个方面，但推广形式却多种多样。除通过下属的食品检查监督机构贯彻本国的技术法规和技术标准外，技术推广机构和农民协会等也是主要的宣传、贯彻、推行力量。法国的技术推广机构由政府资助，是科研和推广、科研和生产紧密结合的重要渠道。随着农产品质量安全在全世界范围的高度重视，农业技术法规和技术标准也成为农业技术推广机构的工作内容。中央和地方政府、农业行业组织和工业企业都从各自不同的角度共同参与农业技术要求和技术标准的推广和普及。
7 G$ G2 Q/ M$ X  m4 L) o, V/ C. Y- p　　(三)积极推广农产品认证标签制度
& A# m$ y6 Q" w  \6 F( p5 D　　法国在农业生产中积极采用欧盟和国际标准，对企业实施认证和质量标志管理制度。目前在法国影响最广的认证模式是生态农业(AB)认证，用于证明产品符合欧盟及法国有关法令规定，以精细方式种植或养殖，注重环境保护和自然界平衡，不使用杀虫剂、化肥、转基因物质，严格限制添加剂。为了使消费者识别农产品的质量，法国农业部门还制定了一套质量识别指南。例如，对于产品，使用优质标签；对于加工和合乎特定标准的产品，使用认定其符合条例的合格证书；对于特殊方式生产、符合有机农业要求的产品，使用有机产品标志；对于来自特殊产地、具有该地区典型性的产品，实行原产地命名等。
　　(四)严惩违规行为
( W( b8 e4 I4 C( L　　严厉的惩罚措施是保证农业生产者自觉遵守农业生产规定的有效手段。在法国，农产品认证标志归国家所有，国家在例行检查中一旦发现认证产品出现问题，该产品的认证标志将被立即取消并通报全国，该企业永远不得再次申请认证，还将遭受严厉惩罚。
5 u  n  I* a+ I# k　　四、日本农产品质量安全市场准入的主要措施
: W' z" U' `' S　　(一)通过严格的标准实现贸易壁垒
　　日本农产品质量安全标准分为两类。一类是安全卫生标准，包括动植物建议、有毒有害物质残留等；另一类是质量标准。日本厚生劳动省颁布了200多个品种、1 000多个残留限量标准；农林水产省已颁布了7类、351种品质规格标准。在农产品安全标准制修订方面，基本做法是谁主管，谁制定，并注意积极采用CAC(国际食品法典委员会)、OIE(世界动物卫生组织)及IPPC(国际植物保护公约)标准。2006年5月29日起，日本开始实施《食品中残留农业化学品肯定列表制度》。“肯定列表制度”(Positive list system)是日本为加强食品(包括可食用农产品)中农业化学品(包括农药、兽药和饲料添加剂)残留管理而制定的一项新制度。其对734种农药、兽药及饲料添加剂设定1万多个最大允许残留标准，即所谓的“暂定标准”；对尚不能确定具体“暂定标准”的农药、兽药及饲料添加剂，将设定0．01mg／kg(即亿分之一)的“一律标准”，一旦出口到日本的食品中残留物含量超过这一标准，将被禁止进口或流通。这一制度对中国向日本出口的食用蔬菜、水海产品、禽肉、畜肉等优势农产品产生重大影响。
　　(二)加强检验检测体系建设
　　日本政府对农产品质量安全有关环节长期给予优惠政策和资金扶持，资金主要用于农产品的质量安全检查、认证、培训和仪器设备更新添置。日本农林水产省设有行政独*立的农林水产消费技术中心；在动物防疫方面设有1个本所、6个支所、17个派出机构、170个家畜保健卫生所；在植物病虫害防治方面，设有180个县级防治所。这些机构具体负责农产品质量安全检验检测、质量认证、风险评估、动植物防疫检疫及其他技术服务与指导工作。厚生劳动省在东京、横滨、神户、大阪等地设有13个口岸检验所，主要负责进口农产品(包括加工食品)的安全性检查，且检疫检测力度日益加强。在以往抽样检查中发现一次质量安全指标不合格的进口产品，即提高50％的检查频次，发现2次不合格的产品，实施指令性检查(每批开箱检查)。指令性检查费用一律由出口企业承担。
　　(三)大力发展农产品质量安全认证
0 r' \7 P8 q7 U% E) ~! S　　日本的农产品认证是由JAS法进行调整的，日本农林水产省统一采取宽进严查的管理。JAS法明确规定，开展农产品认证基于以下4个目的：一是改善农林物资的品质；二是促进生产的合理化；三是交易的简便和公正；四是产品通过恰当标识，有利于一般消费者进行选择，从而促进公共福利的提高。JAS认证包括普通JAS认证(质量保证认证)、特定JAS认证(加工工艺的认证)和有机JAS认证。如假冒JAS认证标识或标有JAS标识但产品达不到JAS标准要求的，对个人处1年监禁和100万日元的罚金；对企业法人处1亿日元的罚金。
0 ]5 l9 E  n2 c, y* A; D) d　　日本还要求国内和进口的畜禽产品及水产品按照HACCP体系来生产加工，企业必须进行HACCP体系认证。《强化食品加工过程管理的临时措施法》对采用HACCP的食品加工企业给予4项支持：第一，低息贷款，2002年发放100亿日元，利息只有1．65％，偿还期达15年；第二，降低设备折旧率，厂房为7％，设备为14％；第三，减免用贷款购置的房产所得税；第四，政府进行的监督、检测经费完全实行国家预算。在日本，农产品质量认证和HACCP认证，已成为农产品质量与安全管理的重要手段，并普遍为消费者所接收，经认证的农产品较之未认证的农产品在价格上要高出很多。
　　(四)实行全程监管
1 G+ m; J- U; k: W- i　　日本推行全程质量控制，明确食品生产每一个环节的职责，加强包装标识管理，全面启动生鲜食品的原产地标识制度，为农产品建立“身份证”，其中牛及其制品已经全面实现信息可追溯。日本推动的农产品生产履历追溯制度，产品包装上附带有“履历编号”，消费者在超市内或是家中的计算机输入该编号，便可以通过互联网直接查询得到生产这批产品的有关信息。同时加强对投入品使用管理，全面推行肥料合理使用准则，禁止使用未登记的农药、兽药，特别禁止农民在互联网上购买未在日本登记的外国农药.
  W% f6 w7 v8 h7 I% d1 w8 P/ P4 J　　五、发达国家农产品质量安全市场准入规则的启示
　　虽然各个国家在农产品质量安全市场准入管理方面所采取的规制措施有所不同，但总的来说有一些共同特点，如管理部门间分工协作和高投入、为技术壁垒服务、信息公开程度高、全程可追溯等，中国可以从中得到一些启示。
　　1．保障农产品安全越来越成为政府的重要职责
　　尽管发达国家的农产品管理理念认为农产品安全的责任主体是生产经营者，但政府必须保障社会能够提供充足的有营养并安全的农产品，以满足公众需求。因此，国家必须加强农产品质量安全市场准入规制，并发挥政府的主导作用。
　　2．农产品安全已成为维护国家权益的重要手段
; x$ M3 r: A$ J　　在国际农产品贸易中，善于利用好绿色壁垒措施，在维护本国利益、削弱进口国产品竞争力、创造国际贸易谈判的主动权等方面具有重要作用。对此，中国政府应充分重视。
　　3．政府部门实施农产品市场准入应协调一致
　　发达国家在农产品规制的过程中，尽管体制和方法不同，但共同体现是：国家层面的技术法规统一，防止了执法冲突；各部门和执行机构分工明确，责任明确，建立了部门之间协调合作机制，避免了效率低下和监管越位和缺位。中国在这方面还有很多工作要做。
1 v. Y0 v$ b- f9 j( |　　4．政府公开信息是市场准入机制的重要手段
　　发达国家在农产品质量安全规制过程中，普遍建立了向公众公开的信息平台，方便了消费者、生产者对相关知识和产品信息的查询，提供了社会监督的渠道。这一点对于中国目前多部门联合监督执法及增强消费者信心尤为重要。
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来源：国家食品安全信息中心